羅來軍 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國方案研究院執(zhí)行院長

中共中央和國務(wù)院近日發(fā)布中央一號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》，標(biāo)志著我國的農(nóng)村改革大業(yè)又將邁上一個(gè)新的臺(tái)階，繼續(xù)創(chuàng)建農(nóng)村改善、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民進(jìn)步的新局面。該文件從新的發(fā)展階段和形勢出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前重大問題提出了多項(xiàng)方針舉措，涉及轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的多個(gè)方面。那么，如何更好地落實(shí)文件精神和執(zhí)行文件措施，仍然是一項(xiàng)不容忽視的挑戰(zhàn)。我們需要防止“冒進(jìn)”的問題，以便更好地落實(shí)文件，并減少執(zhí)行偏差以及所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

中央一號(hào)文件中提到的“三區(qū)” “三園”建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)改革、旅游產(chǎn)業(yè)和特色村鎮(zhèn)建設(shè)等方面，是比較容易出現(xiàn)冒進(jìn)的領(lǐng)域。冒進(jìn)會(huì)嚴(yán)重妨礙文件的落實(shí)效果，甚至?xí)斐筛蟮奈：Α榇耍谛履暌潦迹崆疤岢龇婪睹斑M(jìn)的意識(shí)以及及早思考相應(yīng)的應(yīng)對(duì)辦法，對(duì)嚴(yán)格執(zhí)行中央一號(hào)文件來講是非常必要和重要的。

“三區(qū)”是指糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。文件指出，以主體功能區(qū)規(guī)劃和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品布局規(guī)劃為依托，科學(xué)合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)；制定特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)規(guī)劃；鼓勵(lì)各地爭創(chuàng)園藝產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林特產(chǎn)品等特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。在當(dāng)前對(duì)地方政府決策缺乏足夠約束的條件下，一些地方政府會(huì)對(duì)中央文件或者中央政府的政策導(dǎo)向出現(xiàn)過度反應(yīng)，即當(dāng)?shù)夭⒉痪邆浣ㄔO(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)的基本條件，但是，出于積極響應(yīng)中央號(hào)召和做出政績的考慮，組織大量的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行創(chuàng)建和申報(bào)，導(dǎo)致嚴(yán)重的低水平建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。

與“三區(qū)”建設(shè)相類似的是“三園”建設(shè)，即產(chǎn)業(yè)園、科技園、示范園。文件提出，以規(guī)模化種養(yǎng)基地為基礎(chǔ)，依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)，聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素，建設(shè)“生產(chǎn)＋加工＋科技”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園；提升農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)水平，建設(shè)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化中心、科技人員創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)孵化基地，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新高地，支持園區(qū)產(chǎn)學(xué)研合作建立各類研發(fā)機(jī)構(gòu)、測試檢測中心、院士專家工作站、技術(shù)交易機(jī)構(gòu)等科研和服務(wù)平臺(tái)；深入實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)示范工程，支持建設(shè)一批農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園。“三園”建設(shè)是比“三區(qū)”建設(shè)更容易出政績的地方，這是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)園、科技園、示范園均涉及到科技與產(chǎn)業(yè)問題，科技與產(chǎn)業(yè)屬于當(dāng)前階段的熱點(diǎn)問題，容易體現(xiàn)政績觀。而且，“三園”建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，地方更容易私拉亂建不具備基本水平和條件的各種研發(fā)機(jī)構(gòu)、技術(shù)中心、創(chuàng)新基地、專家工作站。

對(duì)于土地問題，文件指出通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營；積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上，通過村組內(nèi)互換并地等方式，實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種；鼓勵(lì)地方探索土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)；落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法等。文件精神非常明確，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)要建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上。而且，中央的其他政策也一直表明，農(nóng)村的土地改革過程中，要保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

同時(shí)，我們必須認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村的土地改革還是出現(xiàn)了不少問題，比較嚴(yán)重的是地方村鎮(zhèn)組織以多種方式迫使農(nóng)民流轉(zhuǎn)和出讓土地，給農(nóng)民的回報(bào)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的基本價(jià)值的。作者曾到多地農(nóng)村進(jìn)行考察，接待人員在講解當(dāng)?shù)氐淖龇〞r(shí)，對(duì)中央精神的落實(shí)講得非常精彩，高度替農(nóng)民著想，并發(fā)力發(fā)展規(guī)模經(jīng)營提高生產(chǎn)效率。但是，對(duì)實(shí)際的考察發(fā)現(xiàn)，無論是土地流轉(zhuǎn)還是規(guī)模經(jīng)營，都存在著謀取私利的問題和嫌疑。這些現(xiàn)象是農(nóng)村進(jìn)一步改革需要重視的，防止對(duì)中央政策的虛假落實(shí)。

中央一號(hào)文件中還指出，大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，豐富鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)和產(chǎn)品，打造各類主題鄉(xiāng)村旅游目的地和精品線路，發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地；培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)，甚至打造“一村一品”升級(jí)版，發(fā)展各具特色的專業(yè)村。該文件的指向會(huì)刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府和組織加大旅游線路、民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地、特色鎮(zhèn)、專業(yè)村等項(xiàng)目的開發(fā)。如果能夠合理利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源，避免與其它地方的惡性競爭，當(dāng)然是好事。然而，村鎮(zhèn)一級(jí)出現(xiàn)項(xiàng)目盲目上馬的沖動(dòng)不得不防。過去有失敗的教訓(xùn)，比如新農(nóng)村建設(shè)，很多農(nóng)村投入大量資源建設(shè)新農(nóng)村，一些新建村落結(jié)果變成了廢墟，嚴(yán)重的地方浪費(fèi)了數(shù)百億資金。

從規(guī)劃的角度來講，加大村鎮(zhèn)一級(jí)開發(fā)的角度也值得憂慮。在我國的絕大多數(shù)地方，到當(dāng)?shù)乜疾鞎r(shí)詢問，幾乎都有區(qū)域性規(guī)劃，或者省市級(jí)規(guī)劃。但是，在過去的各種規(guī)劃之中，放到政府臺(tái)面上的村鎮(zhèn)一級(jí)的開發(fā)規(guī)劃是不多見的，雖然很多村鎮(zhèn)也有自己的發(fā)展路子。而該文件的開發(fā)村鎮(zhèn)的指向，會(huì)加大村鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃力度，致使我國的規(guī)劃基層化。我國需要警惕規(guī)劃基層化趨勢可能帶來的危害，即投資更加碎片化、分散化、低級(jí)化和重復(fù)化。(來源：觀點(diǎn)中國)